党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列深化行政执法体制改革的决策部署。党的十八届三中全会和四中全会都将推进综合执法作为深化行政执法体制改革的重要内容。党的十九届三中全会对执法队伍和相对集中行政处罚权的设置作出了具体要求。党的二十届三中全会进一步提出“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接”。

浙江省认真贯彻落实习近平总书记和党中央关于行政执法体制改革的决策部署，持续深化综合行政执法改革，踏上了一条具有浙江特色的综合行政执法改革之路。2020年8月，浙江省法治政府建设暨综合行政执法改革推进会上首次提出“大综合一体化”概念。2022年3月，浙江省“大综合一体化”行政执法改革推进大会在杭州召开。之后，浙江省又获批成为“大综合一体化”行政执法改革国家试点省份。

此次行政执法改革前，浙江省宗教事务部门执法工作暴露出不少问题。在执法力量上，各县（市、区）宗教事务部门行政编制人员及持证执法人员少，问题发现难度大，调查取证难，日常监管力量薄弱，信息获取滞后。相关人员缺乏执法资格与专业知识，案件办理和法制审核环节存在风险。部门间职责不够明晰，联合处置程序不畅，以《互联网宗教信息服务管理办法》为例，各部门在实际操作中分工不明确，导致推诿扯皮。宗教事务部门在行政检查中对涉其他部门法规的情形难以处理，面对当事人或证人不配合时，无法持续推进执法程序。

浙江省推行“大综合一体化”行政执法改革，将宗教领域等多个领域执法事项纳入综合行政执法范围，把行政执法权划转至基层综合行政执法部门统一行使。这一举措旨在优化和整合执法力量，增强部门间、区域间、层级间的一体联动。

需要强调的是，宗教领域纳入“大综合一体化”行政执法改革，仅涉及宗教领域执法权在执法部门间的划转，并未改变“三级网络两级责任制”所明确的县、乡、村基层宗教事务治理责任划分和协作机制。并且，通过“大综合一体化”行政执法改革优化宗教领域执法工作，能促进基层执法部门形成执法合力，更为“三级网络两级责任制”的贯彻落实提供有力保障。

（一）浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革的法律依据

《宪法》第八十九条第三项、第四项，第一百零七条第一款以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十九条第一款、第三款等法律规定确定了设立行政机关的一般权限、原则和程序，为浙江省“大综合一体化”行政执法改革的合法性提供了上位法支撑。

《行政处罚法》第十八条是推行建立综合行政执法制度和相对集中行政处罚权的直接效力依据，赋予省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关行政处罚权的权力，为浙江省将宗教领域纳入“大综合一体化”行政执法改革提供了直接的行政法依据。《浙江省综合行政执法条例》为浙江省将宗教领域纳入“大综合一体化”行政执法改革提供了强有力的制度保障。

（二）浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革的理论依据

浙江省以“整体智治”（“整体智治”是指政府通过广泛运用数字技术，推动多元治理主体之间的有效协调，实现高质量治理）的理念开启了规范行政执法新模式。有学者指出，“整体智治”理念是指通过跨部门的数据共享、流程再造和业务协同，打造整体政府，强化数字化的智慧治理，形成即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态，推动政府决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效。笔者认为，“整体智治”理念由三个关键理论支撑，即整体性治理理论、数字治理理论、善治理论。以上三个理论分别在行政执法体制、行政执法方式、行政执法效果层面起到了切实的指导作用，为宗教领域推行“大综合一体化”行政执法改革提供了扎实的理论支持，具体而言：

1.以整体性治理理论为指导。浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以整体性治理理论为指导，在行政执法体制上实现行政执法权的整体化。整合是整体性治理最核心的概念，整合程度与政府组织凝聚力的强度呈正相关。整合是指通过行政机构的合并和行政执法权的相对集中来实现政府行政管理工作有效协调的过程，具体包括三项内容：一是逆部门化和逆碎片化，实现大部门式治理，二是治理行为的整合，三是治理功能的整合。

浙江省根据日常监管权和末端处罚权相分离的思路，按照业务相关、领域相连进行归口划分，将宗教领域26项行政处罚事项全部纳入全省综合行政执法事项统一目录。依靠综合行政执法部门的行政执法力量，有效地解决了宗教事务部门监管、执法力量薄弱的问题，做到了大部门式治理。

为实现治理行为的整合，浙江省宗教事务部门积极探索运用公安、消防、民政、住建、综合行政执法等部门相应的法律法规和工作措施，充分发挥政府职能部门综合施策的有效作用，对宗教领域的活动、建筑、消防等从严管控，形成综合施策、有效处置的大格局。

此外，浙江省引导各部门主动担责、向前一步、密切配合，将“大综合一体化”行政执法改革与宗教工作“三级网络两级责任制”有机结合，形成宗教工作整体合力。同时，建立健全双指导、双联系制度，变分段分环节为全周期全链条，着力构建上下贯通、横向协同、执行有力、闭环管理的执法监督体系，进一步增强宗教事务行政执法的整体性，做到治理功能的整合。

2.以数字治理理论为引领。浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以数字治理理论为指导，在行政执法方式上实现行政执法及其监督的智慧化。数字治理是指在政府与社会、政府与经营组织的互动以及在政府内部的运行中运用信息技术，有效简化公共事务的处理程序，并提高民主程度的治理模式。数字治理理论包含三个主题，分别是重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化变革。数字治理理论回应了整体性治理理论的制度化途径，包括建立线上治理基础，建立整合型的组织机构，建立主动型的执法队伍。

浙江省宗教事务部门依托浙江省统一的数字化行政执法平台，能够实现行政执法数据归集和共享、统计分析、预警研判、联动指挥、法制审核和监督评议等多项功能。该平台实现了与政务服务、基层治理、投诉举报、公共信用等多领域平台的互联互通，极大地提升了全省宗教事务管理的数字化、智能化水平。同时，浙江省开发的“浙里互联网宗教监管在线”平台构建了五部门联审机制和舆情监管处置机制，形成了多跨联动的一体化管理模式，进一步强化了宗教事务的监管效能。此外，“浙里宗教智治”“浙江掌上宗教”等APP的推广应用也提高了全省宗教工作的整体智治水平。以上执法平台、互联互通平台及APP构成了浙江省宗教领域线上治理的基础构架，为综合执法部门这一整合型的组织机构开展工作奠定了坚实的基础，激发了执法干部的积极性与主动性，回应了整体性治理理论的要求，进而实现了数字治理理论的三个主题。

3.以善治理论为目标。浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以善治理论为目标，在行政执法效果上实现了行政主体行政执法的法治化和参与主体的多元化。通常认为，构成善治的基本要素包括“合法性”“透明性”“责任性”“法治”“回应”“有效”。浙江省宗教领域为了实现善治，在“大综合一体化”行政执法改革过程中主要开展以下工作：

第一，行政执法标准化、规范化建设。浙江省民族宗教事务委员会于2023年印发了《浙江省宗教领域行政处罚裁量基准》的通知（浙民宗发〔2023〕33号），明确执法尺度、限制自由裁量权，推动行政执法行为标准化。同时，浙江省内各级宗教事务部门与综合行政执法部门常态化联合开展的执法培训和业务交流，加强了宗教工作干部的执法能力和综合行政执法队伍的专业能力，推进了行政执法规范化，实现了善治理论所要求的“合法性”“法治”“有效”等要素。

第二，行政执法公开化建设。浙江省各级宗教事务部门、综合执法部门就宗教领域适用普通程序作出的行政处罚决定均于法定期限内在浙江政务服务网行政处罚决定信息公开专栏内予以公开。针对宗教领域较敏感、易引发舆情的行政处罚行为，浙江省民族宗教事务委员会于2023年印发《关于进一步做好全省宗教领域行政处罚决定公开工作的通知》（浙民宗发〔2023〕46号），明确6大类不予公开处罚结果的情形，梳理出16项不予公开处罚结果的具体事项，体现了善治理论所强调的“透明性”要素。

第三，积极探索参与宗教领域治理主体多元化的实施路径。浙江省着力强化宗教团体、宗教教职人员队伍及宗教院校建设。积极引导宗教团体发挥好桥梁纽带作用，提升服务信众、规范活动的能力和水平。同时从源头抓起，从日常教育入手，重视机制建设，形成了一支政治上靠得住、宗教上有造诣、品德上能服众、关键时起作用的宗教教职人员和宗教界代表人士队伍。此外，将“正信正行·宗教院校名师讲堂”作为宗教院校思政引领品牌，旨在坚持宗教院校正确的办学方向，涵养学生的人文气质，拓宽学生的知识领域，培养学生跨文化交流和跨领域合作的能力。以上路径切实实现了善治理论所倡导的“责任性”与“回应”要素。

（作者：赵青航 褚亮 陈振华，分别为浙江理工大学特聘副教授，浙江理工大学硕士研究生，浙江省民族宗教事务委员会党组成员、副主任）